对于了解汉末三国历史的朋友们来说，“州牧”和“州刺史”一定不是陌生的词语。包括曹操、刘备、孙权在内，基本上实力较强的汉末三国群雄都出任过“州牧”和“州刺史”。那么“州牧”和“州刺史”到底是什么的官职？两个官职之间有有什么区别呢？

秦朝统一天下之后，秦始皇在地方上建立了郡县两级行政机构。西汉建立之后，刘邦虽然迫于形势封了一些诸侯王，但整体上依然保持了郡县制。后来随着中央朝廷的一系列打击，汉朝的诸侯王日渐衰微。到了汉武帝时期，诸侯王国基本上变成了另一种郡。

为了加强对地方的管理，打击危害百姓的豪强大户，汉武帝决定将天下分为十三州，长官为州刺史。根据汉武帝制定的法规，当时州刺史的职责是监察郡国的官员与豪强大户，是隶属于御史大夫的监察机构。因此汉武帝时期的州刺史在辖区内没有固定治所。

随着历史的发展，州刺史逐渐由中央派出的监察官员向地方行政官员转变。东汉建武十八年（42年），光武帝下令州刺史在辖区内设立固定治所。从此州刺史正式演变为地方行政官员，汉朝的地方行政机构也由“郡县”两级转变为“州郡县”三级。

虽然州刺史在东汉成为地方行政官员，但其权力受到中央的严格限制，比如没有独立的统兵权、不能直接管辖属下郡县、没有属下郡县的任免权等等。但在中平元年（184年），为了镇压声势浩大的黄巾起义，东汉朝廷不得不允许地方长官自行募兵。

正因如此，黄巾起义被镇压后，军阀割据已是呼之欲出。于是在中平五年（188年），汉室宗亲刘焉（刘璋之父）建议改“州刺史”为“州牧”。与“州刺史”相比，“州牧”不仅可以直接管辖属下郡县，更重要的是拥有独立的统兵权，几乎是为军阀割据量身订造的官职。

所以在“州刺史”改为“州牧”之后，东汉朝廷对地方的控制基本丧失了。而“州牧”也成为评判汉末某个军阀是否为“一等群雄”的标志，比如刘备跻身汉末群雄的标志就是得到了陶谦让给他的“徐州牧”。