工作失误还是滥用职权
从吉林省交通运输厅建设管理处原处长郭传洪职务犯罪案说起
图为二审裁定生效后，纪委监委同志与检察院、法院同志一起就案件中相关问题进行讨论总结。 胡国椿 摄
特邀嘉宾
房东风 长春市纪委监委第十三审查调查室副主任
韩国良 长春市纪委监委案件审理室副主任
夏维肖 长春市绿园区人民检察院第二检察部主任
张 革 长春市绿园区人民法院刑事审判庭副庭长
编者按
这是一起党员领导干部利用行政审批权违规指定公路用地占用费收费主体，造成巨额国有资产损失的案件。郭传洪在担任吉林省交通运输厅法规处处长兼行政审批办公室主任期间，超越职权进行行政审批，造成1690余万元的国有资产损失。本案的查办，反映交通运输项目审批环节存在哪些制度漏洞，对纪委监委开展审查调查工作有何启示？郭传洪的行为是工作失误还是滥用职权？工作失误和渎职犯罪如何界定？在审判工作中，郭传洪这类滥用审批职权的犯罪是否典型，在同类案件中如何确定罪与非罪的界限？我们特邀相关单位工作人员予以解析。
基本案情：
郭传洪，男，中共党员，1968年7月生，曾任吉林省交通运输厅体改法规处副主任科员、主任科员、助理调研员，法规处副处长、法规处处长兼行政审批办公室主任、建设管理处处长。
2018年7月，时任吉林省交通运输厅法规处处长兼行政审批办公室主任的郭传洪，在负责龙翔投资控股集团有限公司（以下简称“龙翔公司”，国有企业）申请跨越省道一级公路长吉北线修建桥梁的行政许可中，除准予龙翔公司行政许可外，还在“准予许可决定书”内容中加注龙翔公司应依法向土地使用权人吉林省某投资管理有限公司（私营企业）缴纳公路用地占用费，该行为超出其行政审批权限。而根据吉林省财政厅、吉林省物价局相关文件规定：公路路产属国家资产，任何损坏、占用、利用公路路产的行为，都要按照规定缴纳赔（补）偿、占用费；公路管理部门所属的各级路政管理机构为普通公路路产赔（补）偿、占用费的执收单位，其他任何单位和个人均无权收取普通公路赔（补）偿、占用费。郭传洪超越职权将龙翔公司缴纳的公路用地占用费指定某私营企业收取，导致龙翔公司向该私营企业支付了1690余万元，造成了国有资产的巨大损失。
查处过程：
【立案审查调查】2019年5月6日，经吉林省纪委监委指定管辖，长春市纪委监委对郭传洪涉嫌严重违纪违法问题立案审查调查并采取留置措施。
【移送审查起诉】2019年11月6日，郭传洪涉嫌职务犯罪一案被移送长春市绿园区人民检察院。同日，绿园区人民检察院决定对其刑事拘留。2019年11月15日，绿园区人民检察院决定对其逮捕。
【提起公诉】2020年4月29日，绿园区人民检察院以郭传洪涉嫌职务犯罪向绿园区人民法院提起公诉。
【一审判决】2021年3月22日，长春市绿园区人民法院一审判决：郭传洪犯滥用职权罪，判处有期徒刑四年。郭传洪不服，提出上诉。
【二审裁定】2021年7月12日，长春市中级人民法院裁定：驳回上诉，维持原判。
1.本案反映出交通运输项目审批环节存在哪些制度漏洞，对纪委监委开展审查调查工作有何启示？
房东风：本案的查处反映出交通运输部门在制度流程上存在一定的漏洞，比如，行政许可证发出前，如果再设置一道复核程序，就可以在一定程度上避免本案中这种有明显错误的许可证发生效力的情况。许可证是格式化令状，不应该有任何注释和标注，郭传洪在许可证上注明“向土地使用权人（私营企业）缴纳公路占用费”，这是典型的错误许可证形式，如果存在复核程序，这种明显的错误就不会发生。此案移送司法机关后，我们会同有关部门，扎实做好以案促改工作，对有关制度漏洞提出有针对性的整改意见，目前，省交通运输厅已完善相关制度。
郭传洪实施的滥用职权犯罪具有较强的专业性，他不但熟悉行政法规，而且了解物权法，找他谈话时，他辩解，公路是私营企业在经营，把占用费支付给私营企业是合理合法的，并说办案人员不懂法。当时，对于很多专业化的法律问题仍需研究，办案工作也一时陷入困境。经过大家共同查找公路法、行政法规和财政厅相关文件，我们得出了公路属于国有资产，私营企业投资建设公路属于BOT项目（即建设、经营、到期移交）改变不了公路国有属性的结论。同时，根据经营性公路的相关规定，经营公路的企业只有一定期限的收费权、广告经营权和服务区经营权，无权收取公路占用费，即使有用益物权也是有限的用益物权，因此公路的所有权根据国家法律规定当然属于国家，企业对于BOT项目的公路只有一定期限的收费权。吉林省财政厅相关规范性文件明确规定，公路的占用费由公路管理部门收取。根据以上法律法规规定，郭传洪引用物权法抗辩自己没有错误是明显的无理辩解。
工作中，我们感受到纪检监察干部需要进一步加强对法律法规的理解和学习，加强知识储备，遇到专业的问题，我们必须拿出办法破解。同时，要充分发挥纪委监委与相关部门的协作联动作用，此案的查办，就是纪委监委、派驻纪检监察组协调相关各部门，群策群力的成果。
2.郭传洪滥用职权的主要手段是什么？这些犯罪手段对案发部门党员干部有何警示？
韩国良：郭传洪最主要的手段是违反行政许可审批程序进行审批。体现在，龙翔公司在2018年6月13日提出网上申请，经省公路管理局审查同意后推送至审批办工作人员金毅松处，该件于2018年8月9日因超时被删除。2018年7月12日，龙翔公司提出第二次申请，金毅松通知窗口人员，由于占用费收取主体发生变化，对该件进行删除。第二个申请件被删除3分钟后，龙翔公司提出第三次申请，郭传洪要求金毅松不征求省公路管理局意见，直接套用省公路管理局对其他审批件“同意上述意见”的意见。此前省公路管理局明确反对改变占用费收取主体，郭传洪此举有意规避省公路管理局的反对意见，属于明显违反审批程序、“移花接木”的弄虚作假行为。滥用职权罪最典型的特征是超越职权和不正确行使职权，郭传洪下发许可证，必须在省公路管理局认可收费主体、收费事项和可行性的基础上，做出许可。郭传洪明知变更收费主体难以通过，于是将过期的批件，“移花接木”嫁接到新的审批单上，下发许可证，这是明显的不正确使用职权，同时在许可证上标注将公路占用费支付给私营企业，这是明显的违反行政许可法的行为，属于超越职权。由于他的错误，私营企业向建设单位龙翔公司索要了巨额占用费，导致了公共财产的损失。
郭传洪被判刑后，省交通运输厅的工作人员很受教育，有的同志说，一个小小的违规许可，就给国家造成了上千万的损失，一定要慎重地行使手中的权力。还有的同志说：“以后工作中，要把主动接受纪委监委监督当做一项重要内容，做重大决策前，要多和纪委监委同志商量，避免工作中出现失误。”
3.郭传洪辩解，其审批行为属工作惯例，如何看待该意见？如何界定工作失误和渎职犯罪？
夏维肖：实践中，涉案人员经常以工作惯例或工作失误为由进行辩解，与滥用职权等渎职类犯罪相混淆，但二者本质上存在着明显区别。
首要区别在于是否正确履行了职责。渎职犯罪是指国家机关工作人员在履行职责或者行使职权过程中，滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，表现在由于严重不负责任而不履行或不正确履行职责。而工作失误行为则是由于经验不足、能力水平有限，或因无法预见和不可抗拒的客观因素影响，虽行为人尽力履行了职责，但仍给国家、集体和人民利益造成损失的行为。本案中，郭传洪辩解其在审批过程中的“移花接木”行为属工作惯例，且指定收费主体没有超出审批范围。行政审批事项专业性、政策性强，办案机关前期做了大量的工作，最终认定了郭传洪属超越职权、滥用职权进行审批的事实。
第二个明显区别是主观目的不同。工作失误的主观愿望是积极的，往往是为了做好工作，或想创造性地工作，但由于经验不足，或者技术水平不高等原因而事与愿违，发生了危害结果。而渎职类犯罪行为人的主观方面大多出于故意，有的出于过失，过失也分为两种，一是行为人知道自己的行为可能会导致社会危害，但轻信能够避免而导致结果发生；二是行为人应当预见自己的行为可能会导致社会危害，但出于疏忽大意，而导致结果发生。本案中，郭传洪对发生的结果存在故意，在明知省公路管理局有不同意见的情况下，直接利用职权套用省公路管理局对其他审批件的意见，属于故意违反法律规定，这是与工作失误有明显区分的。在这种情况下，致使国有资产巨大损失，不能因为行为人对后果没有具体的认识、希望与放任就认为不构成犯罪。
4.审判工作中，郭传洪这类滥用审批职权的犯罪是否典型，在同类案件中如何确定罪与非罪的界限？
张革：像郭传洪这类利用审批工作权限超越职权做出审批后，与其他单位（龙翔公司）人员的行为共同给国家造成重大损失的案件比较少见。与一般的国家工作人员超越职权案件相比，本案中，郭传洪滥用职权存在以下特殊性：第一，在多数滥用职权案件中，国家机关工作人员都是给本单位（国有企业或国家机关）造成直接财产损失或人员伤亡。而郭传洪超越职权、不正当行使职权，给其他单位（龙翔公司）造成巨额财产损失，从而导致国有资产巨额损失。所以滥用职权罪的国家损失具有广义性，而不是简单狭隘的国家机关工作人员所在单位的财产损失。第二，一般的滥用职权行为和国家损失具有极强的近因关系，比如，明知有山洪暴发，还进行聚集活动，导致大量人员伤亡；明知可行性报告没通过，还盲目上项目，造成损失。而郭传洪滥用职权的特点是，他的犯罪行为是犯罪后果的必要条件，需要各方面的条件促成才最终构成犯罪。如果私营企业拿到审批件放弃了对占用费的追索，那么郭传洪的行为只能说是一般违法或者违纪，因为滥用职权犯罪属于渎职类犯罪，是结果犯，若结果没发生虽然有滥用职权的行为也不一定构成犯罪。同时，如果龙翔公司据理力争，此款没有给付，郭传洪也不构成犯罪。郭传洪下发审批手续，直接确定了收费主体，促使相关企业获得了巨额补偿费，造成了国有资产损失，这个犯罪的完成需要其他条件促成，也是本案的特殊性之一。第三，一般滥用职权的动机，无非是为了自己的利益滥用职权，或者是为了他人的利益滥用职权。郭传洪滥用职权案的特点是他超越职权在行政审批件上明确收费主体，至于按照何种标准赔偿其无法确定，他人是否多获得利益其也无法确定。也就是说，行为人不管是为了自己的利益，还是为了他人的利益，或者是不为利益，均不影响滥用职权的成立。这又是本案一大特点。从而，我们可以看出，行为人超越职权做出审批等行为，无论其动机是否为了利益，无论是给本单位造成损失，还是给其他单位造成损失，无论行为人的行为与损失后果的因果关系远近与否，只要具备上述特征，就构成滥用职权罪，应当追究刑事责任。同时，如果郭传洪在这项工作中还收受贿赂，根据法律规定，滥用职权造成国家损失又收受贿赂的应当以受贿罪和滥用职权罪追究刑事责任，即数罪并罚。（中央纪委国家监委网站 程威）
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