近日，人力资源社会保障部、教育部联合印发了《关于进一步完善中小学岗位设置管理的指导意见》（点击查看全文）（以下简称《意见》），提出不再在国家层面对高、中、初级岗位结构比例作统一规定，而是在明确合理配置要求的基础上，授权省级人力资源社会保障部门会同教育行政部门分学段、分类型科学设置教师岗位结构，适当优化调整中小学岗位结构比例；中小学岗位实行县域统筹管理，协调县域内同学段学校教师岗位结构并向乡村适当倾斜。
该《意见》对中小学教师究竟会产生怎样的影响？
放开职级比例，
将有更多教师有机会评上高级职称
首先需要明确两个不同概念：中小学教师岗位结构比例和中小学生师比。前者是指教师中高、中、初不同职级岗位占比，后者又称学校编制比例，即按照学生数政府提供教师编制数。这次下发的《意见》中谈的是结构比例，与编制比例无关，不要混淆这两个概念。
在这次《意见》发布之前，各省、县中小学教师职级结构比例依据2007年印发的《人事部 教育部关于印发高等学校、义务教育学校、中等职业学校等教育事业单位岗位设置管理的三个指导意见的通知》（国人部发〔2007〕59号）的有关规定，是全国统一的。本次《意见》的改变在于不再全国统一实行同一个比例，而是由各省设定各类学校教师职级设置的比例，以县为单位计算、分配、管理教师的岗位职级。
《意见》在整体放权让各省确定职级比例的情况下，对近几年才开始在中小学教师中评定的正高级教师的数量和比例做出限定，要求“十四五”期间，正高级教师岗位数量控制在全国中小学教师岗位总量的千分之五以内，属于放而未放的控制点，主要意图在于约束一些地方实际上已经出现的过量评聘正高级的势头。与现有较好的高校与研究机构正高职称比例占十分之一左右相比，千分之五显然较低；但相对于过去中小学教师职称副高就到顶显然是个不小的改进。以2021年全国在该《意见》适用范围的普通中小学、幼儿园、特殊教育学校、专门学校的教师总数1600余万人计算，将有8万余位教师获得正高级职称，这个比例和总数对全国大多数省的中小学教师无疑是个利好消息，当然这个比例对一些一线城市来说可能仍然是“僧多粥少”。
结构比例与以下这些因素有关。一是所处学段，学段越高则高级职称的比例越高；二是学校类型，学校越专业则高级职称的比例越高；三是学校的办学质量与水平；四是学校所处区域社会的经济社会发展水平。这次的改变主要是基于第四条因素，给不同省份和区域“根据各级各类教师的不同特点和发展实际，考虑区域、城乡、校际差异，采取针对性的政策举措，定向发力”提供了机会，它对具体教师的影响将通过各省市确定的比例发生。由于高级职称意味着需要更多的经费投入，经济社会发展水平较高的省份可能将高级教师的比例定得较其他省份高一些，就会有更多的教师有机会评聘为高级教师。
《意见》要求以促进基础教育事业发展为目标，遵循中小学教职工成长发展规律，结合本地区实际，从建设高素质专业化创新型的中小学教职工队伍出发认真贯彻执行文件精神，创新岗位管理政策措施，拓宽职业发展通道，激发中小学教职工的积极性、主动性、创造性。
实现上述要求的难点在于，长期以来，中小学在岗位结构上都存在的突出矛盾，优质学校优秀教师多，高级职称占比高，部分教师职称评审难以评上；偏远农村薄弱学校高级职称不足。以往通常是在县域范围内进行结构比例的控制，县域会对各个学校进行控制，导致学校的自主权大大降低。为了解决这些问题，部分学校曾经采取“地方粮票”的方法。所谓“地方粮票”，就是你在我这个学校，可以给你高级职称的待遇，但是出了这个学校，还是要按照当地教育主管部门认定的职称级别来对待。受指标比例的影响，高级教师的名额是固定的，当高级教师“满额”后，低一级职称的教师就没有机会晋升，影响教师的积极性，也影响学校的发展。从这个角度来说，给学校更大的岗位设置自主权，能让学校更有效地调动教师的积极性，激发学校的学活力，有更大的空间去促进学校的发展。
岗位倾斜，
实际成效受地方财政影响
微观而言，在校际均衡尚未实现的情况下，如果是一所教学质量较高的学校，从教师能力和素养的客观性标准出发衡量，可能高级教师多，初级教师少；而偏远农村学校，可能初级教师多，高级教师少。这种情况延续下去就会加剧学校间的不均衡，所以《意见》第七条设置了“岗位倾斜”政策：“乡村中小学引进急需紧缺高层次教师，经批准可以根据需要设置特设岗位，特设岗位岗位等级可放宽至专业技术八级，不受单位岗位总量、最高等级和结构比例限制”。支持乡村中小学设置“定向评价、定向使用”教师中高级岗位，实行总量控制、比例单列、专岗专用，不占各地专业技术岗位结构比例，与常设岗位分开设置、单独管理，符合条件、通过评审的教师，可直接聘用至相应岗位。
为了解释清楚这段倾斜政策，先说一下何谓“专业技术八级”。现有的事业单位分为管理岗、专业技术岗、工勤岗三大类。评职称的教师属于专业技术类，总共有13个等级，包括正高级岗位一至四级、副高级岗位五至七级，中级岗位八至十级，初级岗位十一至十三级。专业技术八级是中级岗位的最高一级，特设岗位的起点是八级，专业技术八级以上的教师都可以进入特设岗位，低于八级则不能进入特设岗位。
如果某位教师的职级已经在正常晋升中达到专业技术八级及以上，他愿意进入倾斜政策中的特设岗位，便可以在“不受单位岗位总量、最高等级和结构比例限制”的情况下被评聘为更高一级岗位职级，八级（中级）可以聘为七级（副高），五级（副高）可以聘为四级（正高），离开了这所学校则回到原本的职级，走出特设岗位还需要走正常的职级评审程序才能完成职级晋升。当然在职称评审中一些地方也有对到乡村学校工作教师的倾斜政策，在此不再赘述。
对于“不占各地专业技术岗位结构比例”，在新的《意见》基础上，特设岗位的职数是不计入各省确定的职级比例的，也就是有特设岗位的区域高级职称的教师比例较高，有更多的教师可以获得高级职称。
那么会不会出现高级教师职数过多的情况呢？从以往的实际情况看不会，由于聘用更多的更高一级教师需要支付更多的财政经费，对于偏远乡村地区实施这一政策事实上一直存在一个平衡的边界，更多的地方呈现的依然是乡村教师高级职数缺少的状况。如果这一政策用于经济发展水平比较高的地区确实会有高级职称过多的问题出现。对于财政不宽裕的地区，县级行政管理部门能否把高级职称均衡配置到城乡不同的学校就显得更为关键。
简言之，高级岗位向乡村倾斜是基于均衡的原则，减小县域内城市优质学校与乡村薄弱学校的教师的岗位结构比例差距，也是激发公办中小学办学活力的一种方式和手段。但同时，这个举措能产生的效果是有限的，也可能会引发一些新问题。教师职称评选的标准是什么？不同学校、不同区域的标准能否保持一致？不同学校的老师获得同一职级后拥有的权利是否平等、公平？这些都是更深层次的问题。所以，职级倾斜政策可以促进城乡教育的均衡，但实现城乡教育均衡还需要系统设置更完整的制度和政策，不能仅仅依靠或过度依靠教师职级岗位倾斜政策。
由于职称与教师工资挂钩，曾经在不少经济不强的地方，出现过教师职级晋升了但地方因财政能力不足难以兑现的情况。对于这些地方来说，没有特设岗位都难以兑现正常晋升职称的教师工资，增设特设岗位的财政条件就不具备，所以这样的政策就实际上难以实施，就只是开了一张空头支票，没有太大作用，当地教师也就难以享受，需要省级或更高一级的财政资金补助才能真正兑现。只有对那些地方财政充足的区域，特设岗位才对教师有实际的好处。
职称评审是影响教师工作积极性的一个重要因素，也对教师造成较大的压力，使得人际关系复杂化。所以近年来不少教师呼吁取消对中小学教师进行职称评聘，而是参考世界一些发达国家根据学历、教龄和经验来确定教师工资的做法。《意见》的公布事实上也是对包括上述呼声在内的各种意见的回应，《意见》强调坚持分类施策、分级管理，立足国情，坚持因事设岗、精简效能，科学规范、评聘结合，全面实行中小学教师聘用制度和岗位管理制度，将教师职称评审和岗位聘用相结合；坚持激励和约束并重，发挥学校在用人上的主体作用，健全完善考核制度，加强聘后管理，奖优罚劣，树立重师德、重能力、重业绩、重贡献的导向，构建人员能上能下、能进能出的灵活用人机制。
教师职级岗位结构涉及到城乡之间、发达地区与落后地区之间如何平衡的问题，从制定岗位设置方案、优化岗位结构、县域统筹管理到岗位竞聘以及聘后管理，是个极为复杂的系统。放权各省确定比例还有可能进一步加剧因省际比例差距导致落后地区的教师向发达地区流动。所以，放开岗位结构，还有一些很现实的问题需要解决，需要建立中小学职称专业评价机制，让教师的职称评定及权利使用都有规可循。
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来源|本文系“光明社教育家”公号原创
作者 | 储朝晖
编辑｜周彩丽
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统筹 | 周彩丽
