上文中,我们已经讨论了秦国的县制由来,以及县吏的基本“两分”,更重要的是指出了“初为县有秩、令史”与商鞅变法后广泛设县的制度性联系,也就意味着,早在商鞅变法的时代,已经确立了“诸官”、“令史”分权的县制图景。
在秦国没有设郡的时代,县制就是全部的地方行政单元,通过“內史”,与中央行政单元进行连接,而在秦汉时代,一个非常有意思的现象,皇帝的“朝廷”称“廷”,县令的“县廷”也称“廷”,偏偏只有郡守的“郡府”称“府”。
也就是说,在“秦制”的原初状态,不但地方行政单元内部遵照“第一规律”,执行“文书系统”隔绝并链接上下级的“分权制”,在地方行政单元与中央行政单元的关系上,也遵照“第一规律”,呈现出“朝廷—內史—县廷”的态势。
“內史”是一个古老的“史职”(文书官),早在西周金文中就有“作册内史”、“作命内史”之名,它的流变阎步克先生在《史官主书主法之责与官僚政治之演生》(《乐师与史官:传统政治文化与政治制度论集》,生活.读书.新知三联书店,2001年出版)一文中有详细的论述,并指出在商鞅变法之后很长时间的秦国,內史拥有副丞相的地位。
作为居间者,“內史”的问题,我们先搁置一边,等讨论“郡”级组织时再展开,先来谈谈“朝廷”与“县廷”的关系。
与很多“大秦帝国粉”想象的,“秦制”是“万古法圣”商鞅在一张白纸上创造出来的“美好图画”不一样,“秦制”的发展有明确的“周制”渊源,只不过这个“周制”并非《周礼》这种经历过春秋、战国、秦、汉知识分子理想渗透的文本所体现的,而在“金文”中记录的真正“周制”。
在《金文所见西周王朝官制研究》一文之中,王治国博士大量引用金文资料总结,西周早期的官制系统性不强,比较松散:
大体上讲,周王之下设一名“执政公”(非诸侯出身)辅佐周王管理百官;
“执政公”之下地位最高的是“三吏”(司徒、司马、司工)、卿事寮、四方诸侯,三者互不统属;
此外还有地位略低但并不属于上述三者的“诸尹”(百尹)、“里君”、“百工”存在;
“里君”和“四方诸侯”略等于地方官吏,由“执政公”直接管辖。
等到西周晚期,整个官制系统发生很大变化:
此时王朝最重要的三个职官系统是“公族”、“卿事寮”和“太史寮”,已不见“三吏”、四方诸侯与卿事寮并列,公族和“太史寮”是新增加的官职系统。
公族,应为历代周王之后人,与时王血缘关系较近,因此地位要高于卿事寮和太史寮。
最迟到周厉王时期,司土、司马、司工已经成为卿事寮的属官,畿外诸侯则不再归王朝主政大臣管辖,至此,西周中央官制的二元两分结构正式出现,到周宣王时代,公族也被纳入卿事寮。
也就是说,到了西周晚期,秦制上接的“周制”王官职责,已经非常清晰区分为两个职能板块:
(1)卿事寮;
(2)太史寮。
《左传》文公七年里提到“同官为寮”,也就是说,“寮”是官署,所以,卿事寮是包括各个业务主管的卿士与其僚属的官署,太史寮则是太史等周王近臣的官署,而太史寮的出现,一大原因就是西周策命制度的实施,文书系统初见端倪,而策命制度的一大轴心“史职”,就是“內史”。
通过“周王廷”职能的分解,观察真正施行的“周制”,而非儒家经典文本描绘的“周制”,其实有强烈的“空间级别”的概念:
在统治对象的“空间”意义上,由外而内是“侯甸男”所代表的“诸侯”——“里君”分治的“王畿”——王都——王宫。
在统治方式的“空间”意义上,由外而内是“外朝”、“治朝”、“燕朝”。
这种空间意义上的区分,不仅对秦汉政治的影响巨大,甚至对日后的中国古代政治制度都有持续深远的影响,当然,要分别讨论。
先说统治方式的“空间”,内外三朝,由于帝王居住区域、办公区域和大臣办公区域之间的功能三分,在整个帝制时代,一直贯穿始终,只是以不同的名义和名称存在,比如内外朝体制,宫省政治,北门学士与南衙政治,内阁与司礼监制度等等。
而统治对象的“空间”,往往被我们省略为“中央”与“地方”的关系,但是,“周制”的“中央”同样对“王都”这个“地方”行使非常繁复的权力,这种制度安排,一直影响到秦、汉的咸阳县、长安县。
至于“王宫”,更是拥有远远超越地理意义上“王宫”范围的管理触角,比如隶属于“王”的“少府”对于山川池泽的经营和管理,以至于日本学者加藤繁先生提出了汉代“帝室财政”与“国家财政”并立的理论。
比如上文中所见的“苑啬夫”,本身就属于“都官”而由“县”代管,甚至“代任命”,也就是“宫”的服务部门在地方的业务触角。
所以,在讨论“周制”对“秦制”的影响时,我们不能囿于“中央官”与“地方官”发展的旧认识视角,而应该代之以更加细致而微的“空间视角”。
以“空间视角”观察制度,有四个切入点可选:
(1)宫省;
(2)朝廷;
(3)王都;
(4)王畿。
这之中,最具代表意义的,恰恰是“王都”,因为其居于“中央”与“地方”的交界处,既是“地方制度”的复制模板,也是“中央意志”的必然体现。
无独有偶,如果我们只观察组织结构逻辑的话,就会发现,“秦制”的“县廷”非常近似于西周晚期的的“王廷”,只是省略掉了为周王生活服务的官吏配置。
简牍所见的“秦制”地方“诸官啬夫”除了“田啬夫”、“司空啬夫”、“厩啬夫”、“仓啬夫”、“库啬夫”、“少内”、“发弩啬夫”、“市啬夫”、“亭啬夫”、“厨啬夫”之外,还有“苑啬夫”、皂啬夫(云梦)、船啬夫(二年)、田官、畜官(里耶)之流,均为单独业务的主管。
“诸官啬夫”近似于“卿事寮”的简配版本,负责各项具体事务,并接受县廷所下的“程”,也就是业务指标,并评比“殿最”,并作为基础业务节点, 向各曹递送业绩文书和统计数据。
而“令史”则近似于“太史寮”的简配版本,向上对令、丞、尉的各条线负责人汇报,负责本曹的文书制作、校对和整理报送“计”的文书,这是比较大的业务,小的,则是诸曹对应的文书转送,并作为近臣,在“期会”时提出各自的意见。
对照一下,西周晚期的“周制”卿事寮,包含了“司徒、司空、司马”的“三吏”,也包括了“百工”、“诸尹”和“公族”,也就是说,除了“公族”是以血统加入议政的角色之外,所有“王都”、“王畿”空间范围下的业务官,全部归入其中。
反观“秦制”的“诸官啬夫”不仅在名称上对前者进行了继承,在职能细分上,还进行了进一步的拓展,除了“公族”之外,所有经营、管理相关的职务,全盘接收。
而“令史”也全盘继承了“太史寮”在文书领域对“卿事寮”的牵制和监察功能。
在这个意义上,“秦制”的“县廷”组织逻辑,与“周制”的“朝廷”完全一脉相承。