2022年5月9日，四川省巴中市通江县，俯瞰土地宜机化改造后的诺江镇秋景山村，成片的蓝莓产业园，成为当地农民增收的渠道。图/IC photo

县城作为城镇化重要载体的作用再次被强化。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），从7个方面提出了33项具体任务，以期推进以县城为重要载体的城镇化建设。

在城市群、都市圈为城镇化主体形态之下，《意见》无疑将会引导更多的农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。更重要的是，《意见》将重塑中国1866个县城的发展格局，有效地壮大县域经济的实力。

县城将成农民进城重要载体

根据数据统计，目前有近三分之一的城镇户籍人口居住在县城里。截止到2021年底，中国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，1866个县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。

可见，县城是中国城镇化的重要载体。但值得指出的是，县城人口就地转化率过低也成为新时期城镇化的一个难题。此次《意见》首次提及“人口流失县城”的概念。此前，国内的人口流失提到的更多是以地级市等中小城市，这说明县城人口的流失问题开始受重视。

据清华大学龙瀛团队的研究，2010年-2020年十年间，全国共有1507个人口收缩的区县，占比过半，总面积为440万平方公里，覆盖中国近46%的国土。这些区县，不仅包括传统的资源枯竭型地区、中西部偏远县城，即使东南沿海发达地区的一些县城，也面临来自大城市的人口压力。

以中部的湖南省为例，尽管GDP位列全国十强，但湖南省的城镇化率仅为59.71%，低于全国平均城镇化率63%。而且，各层级城市城镇化率的差距很大，2021年，长沙城镇化率为83.16%，其下辖的浏阳市城镇化率为62.0%。过去十年，作为湖南经济强县的醴陵市人口流失了6万多。

中国的人口流动基本都是层级递进式，大城市往一线城市走，县城往省城或大城市走，而县城的人口递增主要靠农村人口的流入。改革开放初期，中国的城镇化更多依靠长距离迁徙，以省际之间的流动为主。随着产业转移，人口流动开始趋向于省内、市内甚至县内的流动。

《意见》明确，要顺应县城人口流动变化趋势，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，最终促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展。

在都市圈和城市群发展成为城镇化主动力的背景下，县城及县域经济作为中国经济高质量发展的必要支撑，将发挥重要作用。在加快农民进城的过程中，县城将成为重要载体，并且，县城也有望成为未来城市群、都市圈发展战略中的重要节点。

县城作为城镇化重要载体还有三大优势：一是可以提升空间巨大，如前所述，县城与县域经济在全国的占比都不低，但城镇化率低；二是目前县城在公共基础设施的投入成本相对较低，利于更高效地推进城镇化；三是推动区域协调发展，可满足更多农村人口的就地城镇化。

2月25日，湖南长沙乔口古镇。图/IC photo

“超级县城”如何告别野蛮生长

县城要成为城镇化建设的重要载体，就需解决其目前在公共基础设施等方面的缺失。

《意见》提出，要针对大量农民到县城居住发展的需求，加大以县城为载体的城镇化建设，完善县城交通、垃圾污水处理等公共设施，建设适应进城农民刚性需求的住房，提高县城承载能力。各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进4大领域17项建设任务。

还是以湖南为例。湖南省县级市耒阳曾被称为湖南省最大的县城，坊间甚至有“超级县城”称呼。其原因，除了当时耒阳的经济数据位列全省县域五强之外，还在于其建成区面积和城区人口均居湖南县域第一，规模甚至远超省内部分地级城市。但是，耒阳市在扩城当中一度忽略了交通、教育、医卫等公共设施的跟进。

2013年左右，耒阳市政府提出了到2017年末实现“双六十”目标，即城市建成区面积60平方公里、城市人口60万，城镇化率达到60%。而且，耒阳市还被湖南省划定为未来5年建设成为“大城市”（即50万-100万市区人口）的7座县城之一。一场县城大建设在耒阳拉开了序幕。

正是在此时，这座“超级县城“在其“野蛮生长”中带来的负面效应逐步显现。随着农村人口的不断涌入，农村教育“空心化”的现象出现。而在县城里，很多小学却在“超负荷运行”，平均每班学生达到90多人。

公共设施缺失导致人口的大量流失，如今，耒阳市城区的常住人口约45万，也被迫摘下了湖南省第一大县城的称号，而在新的湖南省城镇规划当中，耒阳的规模等级也降为了I型小城市（20万-50万人），不及长沙县、新化县等。

耒阳县城建设的现象只是众多县城发展的一个缩影，但管中仍可窥豹。此次《意见》强调，要强化公共服务供给，增进县城民生福祉，包括完善医疗卫生体系，扩大教育资源供给，发展养老托育服务，优化文化体育设施，完善社会福利设施等等。总之，要将县城短板弱项进一步补齐补强。这对于此类“超级县城”的健康发展，无疑给出了理性的引导。

2020年6月3日，国家发改委发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，要求抓紧补上疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。

5月2日，江苏昆山夜景。图/IC photo

发展产业促进农民就近就业

除了公共基础设施方面，县城城镇化面临最大的短板，其实是产业的缺失。这是一些县城人口流失最根本的原因。

当前，大多数县城的工业化水平相较地级市低，无法提供更多就业机会，在就业市场上难以与大城市竞争。

此次《意见》的亮点之一是将全国县城进行功能定位，也就是按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径，包括：加快发展大城市周边县城；积极培育专业功能县城；合理发展农产品主产区县城；有序发展重点生态功能区县城；引导人口流失县城转型发展。

无疑，这种对县城的清晰定位，给县城的城镇化发展带来了新的思路。

大城市周边的县城，如苏州市下辖的昆山市、长沙市下辖的长沙县等县城，由于其发展基本已经实现了与大城市主城区的融合，这类县城的规模都堪比大城市，可以视为“超级县城”，它们的发展路径更需要纳入到大城市自身的发展体系当中去进行产业链的匹配和功能定位。

那些被纳入到城市群、都市圈发展规划的县城，可以主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场的疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

县城城镇化需要发展能够解决大量就业机会的产业，利于促进进城农民就近就业和发展。《意见》指出，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业。

总之，推进以县城为重要载体的城镇化建设，可谓广阔天地大有作为，值得期待。

特约撰稿人 谢良兵（标准排名城市研究院院长）

编辑 李潇潇

校对 李立军